Dois pesos e duas medidas no orçamento: por que baixar imposto exige laudo e subir imposto ou criar estatal passa sem conta

Em qualquer empresa séria de engenharia ou tecnologia, existe uma regra básica de governança financeira: você não pede mais capital aos acionistas nem aumenta o preço para o cliente sem antes provar, com dados auditados, que já cortou os desperdícios operacionais e que um novo projeto não vai dar prejuízo.

No direito financeiro brasileiro, porém, acontece exatamente o oposto. O nosso sistema jurídico construiu uma assimetria estrutural contra quem trabalha, produz e paga impostos: a lei é implacável quando se tenta reduzir um tributo, mas é permissiva quando o Poder Executivo ou o Congresso Nacional decidem aumentar a carga tributária ou criar mais uma empresa estatal.

Este artigo apresenta o diagnóstico técnico dessa falha institucional, com dados primários do Senado Federal, da Câmara dos Deputados e do Tribunal de Contas da União (TCU), e disponibiliza ao final uma minuta completa de Projeto de Lei Complementar e o texto pronto para mobilização cidadã no Portal e-Cidadania.

1. A assimetria fiscal: rigor máximo para aliviar, porta aberta para arrecadar

Hoje, se um parlamentar apresenta um projeto para reduzir a alíquota de um imposto sobre alimentos, máquinas ou folha de pagamento, a proposta enfrenta duas muralhas jurídicas imediatas:

1. Artigo 113 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT), incluído pela Emenda Constitucional nº 95/2016: exige que qualquer proposição que gere renúncia de receita seja obrigatoriamente instruída com a estimativa formal do seu impacto orçamentário e financeiro. Sem esse cálculo, o Supremo Tribunal Federal (STF) declara a lei formalmente inconstitucional, jurisprudência consolidada nas Ações Diretas de Inconstitucionalidade (ADIs) 6357/DF e 7372/PE e na ADPF 662.
2. Artigo 14 da Lei Complementar nº 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal, LRF): determina que qualquer alívio tributário venha acompanhado de medidas de compensação imediata, forçando na prática a elevação de outros tributos para compensar a redução.

Mas o que acontece quando o movimento é inverso, isto é, quando o governo edita uma Medida Provisória ou um projeto de lei para aumentar impostos?

Não existe exigência legal simétrica. O Poder Executivo não é obrigado a apresentar um demonstrativo comprovando que esgotou o corte de despesas discricionárias ou a revisão de subsídios ineficientes antes de elevar tributos. Tampouco se exige um parecer técnico vinculante que meça quantos empregos formais e quantos bilhões em investimentos privados serão destruídos pela nova alíquota.

Estudos da própria Consultoria Legislativa do Senado Federal, como o Texto para Discussão (TD) nº 348 (junho de 2025), que mapeou as sucessivas medidas de elevação de arrecadação federal a partir de 2023, e o TD nº 354 (setembro de 2025), sobre Análise Ex Ante na Perspectiva do Legislativo, documentam que centenas de dispositivos tributários e Medidas Provisórias arrecadatórias foram votados sem estudo prévio oficial de impacto micro e macroeconômico.

2. O caso real da estatal dentro de outra estatal: a ficção do "custo zero"

A segunda brecha grave está na criação de empresas estatais e subsidiárias. Em agosto de 2013, a PEC 34/2013 tentou exigir Lei Complementar para a criação de estatais, mas acabou rejeitada pelo Senado em março de 2014 porque tratava apenas do quórum político de votação, sem criar uma trava técnica de auditoria prévia.

O resultado prático dessa lacuna ficou evidente entre novembro de 2024 e janeiro de 2025, na aprovação do Projeto de Lei nº 3.819/2024, convertido na Lei Ordinária nº 15.083/2025:

• A lei autorizou a criação da empresa pública aeroespacial Alada, desenhada como subsidiária da estatal NAV Brasil (na prática, uma estatal criada dentro de outra estatal).
• O projeto tramitou em regime de urgência e foi aprovado em turno único na Câmara dos Deputados por 364 votos favoráveis a 47 contrários, apesar dos alertas técnicos sobre sobreposição de atribuições com a Agência Espacial Brasileira (AEB), a ANAC e a indústria privada nacional.
• O dado mais grave do processo legislativo: o parecer proferido pela Comissão de Finanças e Tributação (CFT) declarou formalmente a "não implicação orçamentária e financeira" da criação da nova estatal federal.

Ou seja: uma brecha regimental permite aprovar o nascimento de uma empresa pública sob a ficção jurídica de que ela custa zero no ato da assinatura da lei, transferindo para os orçamentos dos anos seguintes a conta de capitalização, diretoria, estrutura administrativa, folha de pessoal e aportes do Tesouro Nacional.

3. Por que o Brasil não tem mais margem para erros sem conta

Operar sem travas técnicas de admissibilidade para aumento de impostos e criação de estatais é insustentável diante dos indicadores macrofiscais verificáveis do Brasil em 2026:

Quando mais de nove em cada dez reais do orçamento já estão carimbados e a dívida supera R$ 10,4 trilhões, cada ponto percentual de aumento improdutivo na carga tributária reduz a Formação Bruta de Capital Fixo (FBCF) e desacelera o PIB potencial, piorando a própria relação Dívida/PIB que o governo dizia querer resolver.

4. A engenharia da solução: como criar uma trava técnica sem ser barrada na CCJ

Para que uma lei complementar funcione de verdade e não seja declarada inconstitucional na Comissão de Constituição e Justiça (CCJ) por "invasão de competência do Parlamento", ela não pode dar poder de veto político a um órgão externo. O caminho constitucionalmente blindado é transformar o laudo técnico em requisito obrigatório de instrução e admissibilidade orçamentária dentro do processo legislativo, exatamente como o Art. 113 do ADCT já faz para as renúncias de receita.

A âncora constitucional já existe: é o Artigo 164-A da Constituição Federal (inserido pela Emenda Constitucional nº 109/2021), combinado com o Artigo 163, inciso VIII, que obriga a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios a conduzirem suas políticas fiscais de forma a manter a dívida pública em níveis sustentáveis, nos termos de Lei Complementar.

A proposta aciona duas instituições técnicas de Estado que já existem e gozam de reputação apartidária:

1. Instituição Fiscal Independente (IFI), criada pela Resolução do Senado Federal nº 42/2016, dirigida por conselho técnico com mandato fixo e proibição absoluta de filiação partidária, em conjunto com as Consultorias de Orçamento da Câmara e do Senado (preservando o bicameralismo).
2. Tribunal de Contas da União (TCU), órgão constitucional de controle externo (Art. 71 da CF/88) cuja própria jurisprudência histórica (Ata de Sessão nº 663/2002) já exige estudos prévios de viabilidade técnica e econômica para a criação de empresas públicas sob o Art. 173 da Constituição e o Art. 2º da Lei nº 13.303/2016 (Lei das Estatais).

O que muda na prática com o Projeto de Lei Complementar

• Trava 1 (Novo Art. 14-A na Lei de Responsabilidade Fiscal): Nenhuma proposição ou Medida Provisória que aumente a carga tributária em proporção ao PIB pode ser admitida sem:
  1. Demonstrativo de Exaurimento de Eficiência do Gasto Público, provando tecnicamente por que o ajuste não pôde ser feito cortando despesas discricionárias, mordomias administrativas, subsídios sem retorno comprovado ou venda de ativos improdutivos (preservando integralmente os programas sociais focalizados no combate à extrema pobreza);
  2. Parecer Técnico Ex Ante da IFI, calculando o impacto daquele imposto sobre o investimento privado, o emprego formal e a competitividade. Se o parecer demonstrar que a retração econômica provocada pelo imposto vai piorar a trajetória da dívida a médio prazo, a proposta é considerada orçamentariamente inadequada.
• Trava 2 (Novos §§ 4º a 6º no Art. 2º da Lei das Estatais, Lei 13.303/2016): Fica proibido declarar neutralidade orçamentária na criação de estatal ou subsidiária. Qualquer projeto autorizativo exige laudo prévio conclusivo do TCU e da IFI atestando: (a) falha real de mercado que a iniciativa privada não possa atender via concessão ou PPP; (b) ausência de sobreposição com órgãos ou agências existentes; e (c) autossuficiência financeira plurianual, vedada a criação de estatal dependente do Tesouro Nacional para pagar folha e custeio.

5. Como transformar isso em lei: texto pronto para o Portal e-Cidadania e para parlamentares

Qualquer cidadão brasileiro com conta gov.br pode registrar ou apoiar uma Ideia Legislativa no Portal e-Cidadania do Senado Federal (Resolução do Senado nº 19/2015). Ao atingir 20 mil apoios em 4 meses, a proposta vai automaticamente para deliberação na Comissão de Direitos Humanos e Legislação Participativa (CDH), onde já houve mais de 80 ideias de cidadãos convertidas em projetos oficiais. Além disso, qualquer deputado federal ou senador pode adotar a minuta imediatamente.

Abaixo estão os dois textos públicos para cópia, compartilhamento e protocolo.

Texto pronto para cadastro no Portal e-Cidadania (respeitando as regras dos itens 29.5 e 30 do portal, sem links ou nomes próprios)

TÍTULO DA IDEIA LEGISLATIVA (Portal e-Cidadania - Senado Federal):
Exigir estudo técnico prévio para aprovar aumento de impostos ou criação de estatais

DESCRIÇÃO / PROBLEMA A RESOLVER:
A lei exige estimativa de impacto financeiro quando se propõe reduzir tributos ou criar despesa obrigatória (art. 113 do ADCT e art. 14 da Lei de Responsabilidade Fiscal). Para aumentar tributos ou criar empresas estatais, não se exige estudo algum. Propostas desse tipo podem ser votadas sem que o Congresso saiba o efeito delas sobre investimentos e empregos, e já houve caso de criação de subsidiária estatal declarada sem impacto orçamentário.

SOLUÇÃO PROPOSTA:
Lei Complementar alterando a Lei de Responsabilidade Fiscal e a Lei das Estatais para que:
1) Toda proposta ou Medida Provisória que aumente a carga tributária federal venha acompanhada de um demonstrativo das alternativas de corte de gastos examinadas e de parecer da Instituição Fiscal Independente (IFI) sobre o efeito no investimento e no emprego, com prazo de 30 dias para a emissão do parecer.
2) Todo projeto de criação de estatal ou subsidiária venha acompanhado de estudo que demonstre a falha de mercado, a ausência de sobreposição com órgãos existentes e a capacidade de a empresa se manter sem aportes do Tesouro, com manifestação do Tribunal de Contas competente.
Os pareceres são técnicos e opinativos: a decisão final continua com o Congresso.

Minuta Técnica Completa de Projeto de Lei Complementar com Justificação (Padrão LC nº 95/1998)

PROJETO DE LEI COMPLEMENTAR Nº ____, DE 2026 (OU 2027)
Minuta Técnica Consolidada nos termos da Lei Complementar nº 95/1998

Altera a Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000 (Lei de
Responsabilidade Fiscal), e a Lei nº 13.303, de 30 de junho de 2016 (Lei das
Estatais), com fundamento no art. 59, parágrafo único, no art. 163, incisos I
e VIII, e no art. 164-A da Constituição Federal, para exigir estudos técnicos
prévios na instrução de proposições que elevem a carga tributária da União ou
autorizem a criação de empresas estatais e subsidiárias.

O CONGRESSO NACIONAL decreta:

Art. 1º Esta Lei Complementar estabelece requisitos de instrução para
proposições legislativas que acarretem aumento da carga tributária da União ou
autorizem a criação de empresas públicas, sociedades de economia mista e suas
subsidiárias, com fundamento no parágrafo único do art. 59, nos incisos I e
VIII do caput do art. 163 e no art. 164-A da Constituição Federal.

Art. 2º A Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000, passa a vigorar
acrescida do seguinte art. 14-A:

"Art. 14-A. A proposição legislativa ou Medida Provisória que institua
tributo, eleve alíquota, amplie base de cálculo ou reduza benefício fiscal de
caráter geral, de que resulte elevação da carga tributária bruta da União em
proporção ao Produto Interno Bruto (PIB), será instruída com:

I - Demonstrativo de Eficiência do Gasto Público, elaborado pelo autor da
proposição ou, quando de iniciativa parlamentar, pelo órgão de consultoria de
orçamento da Casa de origem, que indique as alternativas examinadas para
alcançar a meta de resultado primário e a sustentabilidade da dívida pública
mediante:
a) redução de despesas primárias discricionárias e racionalização do custeio
administrativo;
b) revisão e extinção de gastos tributários e subsídios creditícios ou
financeiros que não apresentem retorno socioeconômico comprovado, preservados
os programas de transferência de renda focalizados na superação da extrema
pobreza; e
c) medidas de desestatização, concessão ou alienação de ativos patrimoniais
improdutivos;

II - Parecer Técnico de Impacto Econômico Ex Ante, emitido pela Instituição
Fiscal Independente (IFI), em articulação com as Consultorias de Orçamento do
Congresso Nacional, mensurando os efeitos estimados da elevação tributária
sobre a formação bruta de capital fixo, a atração de investimento privado, o
nível de emprego formal e a competitividade dos setores afetados.

§ 1º O parecer de que trata o inciso II do caput será emitido no prazo de
trinta dias, contado do recebimento da solicitação, e terá caráter técnico e
opinativo, devendo suas conclusões constar obrigatoriamente do parecer da
comissão competente quanto à adequação financeira e orçamentária.

§ 2º Decorrido o prazo previsto no § 1º sem manifestação, a proposição poderá
prosseguir em sua tramitação, registrando-se a omissão no parecer da comissão
competente.

§ 3º No caso de Medida Provisória, o demonstrativo previsto no inciso I do
caput acompanhará a exposição de motivos, e o parecer previsto no inciso II
será encaminhado à comissão mista de que trata o § 9º do art. 62 da
Constituição Federal.

§ 4º Será considerada inadequada orçamentária e financeiramente a proposição
de que trata o caput que não estiver instruída com o demonstrativo previsto no
inciso I, ou para a qual não tenha sido solicitado o parecer previsto no
inciso II.

§ 5º O disposto neste artigo não se aplica às alterações de alíquotas dos
impostos de que trata o § 1º do art. 153 da Constituição Federal, nem às
medidas adotadas durante a vigência de estado de calamidade pública
reconhecido na forma do art. 65 desta Lei Complementar ou em caso de guerra
externa."

Art. 3º O art. 2º da Lei nº 13.303, de 30 de junho de 2016, passa a vigorar
acrescido dos seguintes §§ 4º, 5º e 6º:

"§ 4º A apresentação e a deliberação legislativa de projeto de lei que
autorize a criação de empresa pública, de sociedade de economia mista ou de
suas respectivas subsidiárias, inclusive no âmbito de empresas estatais já
constituídas, ficam condicionadas à instrução prévia com:

I - Estudo de Viabilidade Técnica, Econômico-Financeira e de Falha de
Mercado, que demonstre cumulativamente:
a) a impossibilidade ou comprovada ineficiência de atendimento do relevante
interesse coletivo pela livre iniciativa ou mediante regime de concessão,
permissão, autorização ou parceria público-privada;
b) a inexistência de sobreposição de atribuições com órgãos da administração
direta, autarquias, agências reguladoras ou outras empresas estatais
existentes;
c) a autossuficiência econômico-financeira do empreendimento em horizonte
plurianual, vedada a criação de estatal ou subsidiária estruturalmente
dependente de aportes do Tesouro Nacional para custeio de pessoal e despesas
operacionais correntes;

II - manifestação técnica do Tribunal de Contas competente sobre as premissas
financeiras e de risco fiscal constantes do estudo referido no inciso I,
emitida no prazo de sessenta dias, e, no âmbito da União, nota técnica de
impacto fiscal da Instituição Fiscal Independente (IFI).

§ 5º Presume-se dotada de implicação financeira e orçamentária a proposição
que autorize a criação de empresa estatal ou subsidiária, vedada a conclusão
pela sua neutralidade orçamentária sem a juntada do estudo e das manifestações
previstos no § 4º.

§ 6º A proposição desacompanhada do estudo previsto no inciso I do § 4º, ou
para a qual não tenham sido solicitadas as manifestações previstas no inciso
II do mesmo parágrafo, será considerada inadequada orçamentária e
financeiramente."

Art. 4º Esta Lei Complementar entra em vigor cento e oitenta dias após a data
de sua publicação.

JUSTIFICAÇÃO

A legislação de finanças públicas trata de forma desigual as duas direções da
política tributária. Quando uma proposição concede benefício fiscal ou cria
despesa obrigatória, o art. 113 do Ato das Disposições Constitucionais
Transitórias (ADCT) e o art. 14 da Lei de Responsabilidade Fiscal exigem
estimativa prévia de impacto e, conforme o caso, medidas de compensação. O
Supremo Tribunal Federal tem aplicado essa exigência com rigor, a exemplo da
ADI 6357 e da ADPF 662.

Quando a proposição eleva tributos ou autoriza a criação de empresa estatal,
nenhuma regra equivalente se aplica. Não se exige que o autor demonstre quais
alternativas de revisão de gastos foram examinadas, nem que alguém estime o
efeito da medida sobre o investimento privado e o emprego formal. Entre 2023 e
2026, a Lei Complementar nº 214/2025 e Medidas Provisórias arrecadatórias como
a MPV 1.303/2025 tramitaram sem estudo oficial prévio dessa natureza.

No caso das estatais, a lacuna ficou visível na tramitação do Projeto de Lei
nº 3.819/2024, convertido na Lei nº 15.083/2025, que autorizou a criação da
empresa Alada como subsidiária da NAV Brasil. O parecer da Comissão de
Finanças e Tributação concluiu que a criação da nova empresa não tinha
implicação orçamentária e financeira, embora os custos de capitalização,
pessoal e eventuais aportes recaiam sobre exercícios seguintes.

Este Projeto de Lei Complementar fecha essa lacuna com três fundamentos
constitucionais: o parágrafo único do art. 59, que reserva à lei complementar
dispor sobre a elaboração das leis; o art. 163, incisos I e VIII, que atribui
à lei complementar as normas gerais de finanças públicas e de sustentabilidade
da dívida; e o art. 164-A, incluído pela Emenda Constitucional nº 109/2021,
que obriga todos os entes a conduzir a política fiscal de modo a manter a
dívida em nível sustentável.

O projeto preserva integralmente a competência do Congresso Nacional para
decidir. Os estudos exigidos são requisitos de instrução, à semelhança do que
o art. 113 do ADCT já faz para a renúncia de receita. O parecer da Instituição
Fiscal Independente (IFI) tem caráter opinativo e prazo de trinta dias;
esgotado o prazo, a matéria segue. Assim, nenhum órgão técnico ganha poder de
veto, e o Parlamento passa a votar conhecendo o custo econômico do que aprova.

Na parte societária, os novos §§ 4º a 6º do art. 2º da Lei nº 13.303/2016
incorporam ao texto legal a orientação do Tribunal de Contas da União de que a
criação de empresa pública deve ser precedida de estudo de viabilidade. O
estudo deverá demonstrar a falha de mercado que justifica a atuação estatal, a
ausência de sobreposição com estruturas já existentes e a capacidade de a
empresa se manter sem aportes do Tesouro para custeio. A manifestação cabe ao
Tribunal de Contas competente, o que respeita a autonomia de Estados e
Municípios, e a nota da IFI é exigida apenas no âmbito da União.

O prazo de cento e oitenta dias para a entrada em vigor permite que a IFI, as
consultorias de orçamento e os Tribunais de Contas organizem os procedimentos
necessários. Pela relevância da medida para a previsibilidade das contas
públicas e para a segurança de quem investe e emprega no país, submetemos a
proposição à apreciação dos nobres Pares.

Conclusão: decisão pública também precisa de número, prazo e dono

Exigir que o Estado faça a conta antes de aumentar impostos ou abrir mais uma empresa pública não é uma pauta de partido A ou B. É uma regra elementar de sobrevivência econômica e respeito ao cidadão que trabalha.

Se o poder público exige laudo rigoroso para devolver R$ 1,00 em alívio tributário à sociedade, precisa cumprir rigor ainda maior antes de tirar mais recursos do setor produtivo ou criar novos passivos permanentes no orçamento. Decisão boa tem número, prazo e dono.

Esta proposta integra um pacote técnico de cinco anteprojetos legislativos cidadãos voltados a modernizar a governança do Estado brasileiro:

1. Decidir com estudo técnico: Este Projeto de Lei Complementar exigindo estudos prévios da IFI e dos Tribunais de Contas (Art. 14-A da LRF e Art. 2º da Lei 13.303/2016);
2. Exigir preparo de quem governa: Formação superior e Exame Nacional (ENAGP) para Prefeito, Governador e Presidente;
3. Cortar privilégio salarial no topo: Lei Ordinária Nacional do Teto Salarial Real regulamentando a EC 135/2024;
4. Avaliar renúncias fiscais setoriais: Prazo de validade de 5 anos para benefícios fiscais na Lei de Responsabilidade Fiscal;
5. Abrir caminho para o trabalho na base: Trilha de Emancipação Produtiva no Bolsa Família com proteção integral nos 90 dias de experiência da CLT.

Fontes e referências verificáveis

1. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988: Art. 163, inciso VIII, e Art. 164-A (incluído pela Emenda Constitucional nº 109/2021); Art. 173; e Art. 113 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (incluído pela EC nº 95/2016).
2. Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal): Art. 14 (renúncia de receita).
3. Lei nº 13.303, de 30 de junho de 2016 (Lei das Estatais): Art. 2º e regras de governança societária.
4. Câmara dos Deputados e Presidência da República: Tramitação do Projeto de Lei nº 3.819/2024 e texto sancionado da Lei Ordinária nº 15.083, de 2025 (autorização de criação da subsidiária estatal aeroespacial Alada).
5. Consultoria Legislativa do Senado Federal: Texto para Discussão nº 348 (junho de 2025, medidas de elevação da arrecadação federal) e Texto para Discussão nº 354 (setembro de 2025, Análise Ex Ante na Perspectiva do Legislativo: teoria e prática).
6. Tribunal de Contas da União (TCU): Jurisprudência sobre estudos prévios de viabilidade para criação de estatais (Ata de Sessão nº 663/2002) e Senado Federal: Resolução nº 42/2016 (Instituição Fiscal Independente, IFI) e Resolução nº 19/2015 (Portal e-Cidadania).