Teto Salarial Real no Serviço Público: Como Regulamentar a EC 135/2024 e Definir o que Pode Ficar Fora do Limite Constitucional

O limite remuneratório do serviço público brasileiro (Art. 37, inciso XI, da Constituição Federal) foi desenhado para estabelecer uma regra clara e republicana: nenhum agente público pode receber remuneração mensal superior ao subsídio dos Ministros do Supremo Tribunal Federal (STF).

Na prática, porém, esse limite constitucional vem sendo contornado há anos por meio da criação de verbas batizadas como "indenizatórias", mas que são pagas todos os meses, de forma habitual e indistinta, a carreiras inteiras, sem qualquer relação com uma despesa eventual efetivamente realizada em razão do serviço.

Em 20 de dezembro de 2024, o Congresso Nacional promulgou a Emenda Constitucional nº 135/2024, alterando o § 11 do Art. 37 da Constituição para determinar que somente ficam fora do teto as parcelas de caráter indenizatório expressamente previstas em lei ordinária de caráter nacional, aprovada pelo Congresso Nacional e aplicável a todos os Poderes.

Há, contudo, um detalhe decisivo na regra de transição da própria EC 135/2024: enquanto essa lei ordinária nacional não for aprovada pelo Congresso, continuam valendo todas as exceções ao teto previstas na legislação anterior. Ou seja, cada mês sem a aprovação dessa lei prolonga o regime que a Emenda Constitucional quis encerrar.

Este artigo apresenta o diagnóstico constitucional da EC 135/2024, o texto pronto para apoio popular no Portal e-Cidadania do Senado Federal e a minuta técnica completa do Projeto de Lei Ordinária de Caráter Nacional (Art. 37, § 11, da CF) que torna o teto remuneratório efetivo em todos os Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios.

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1. O que Mudou com a Emenda Constitucional nº 135/2024?

Antes da EC 135/2024, a ausência de uma definição nacional taxativa permitia que leis estaduais, atos normativos internos ou resoluções administrativas classificassem verbas permanentes como "indenizatórias", retirando-as do cálculo do abate-teto (Art. 37, XI, da CF).

Com a nova redação dada pela Emenda Constitucional nº 135, de 20 de dezembro de 2024, o § 11 do Art. 37 da Constituição passou a exigir:

1. Instrumento Legislativo Único: Lei ordinária de caráter nacional aprovada pelo Congresso Nacional (não sendo sequer exigida lei complementar, o que permite aprovação por maioria simples na Câmara e no Senado);
2. Alcance Nacional e Simétrico: Aplicação obrigatória a todos os Poderes (Executivo, Legislativo e Judiciário) e órgãos constitucionalmente autônomos (Ministério Público, Defensoria Pública e Tribunais de Contas) da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios;
3. Condição de Eficácia Prática: Como a regra de transição da Emenda preserva as parcelas vigentes até a edição da lei nacional, a votação dessa lei ordinária é o ato indispensável para que a EC 135/2024 produza efeito real.

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2. Os 4 Pilares da Minuta de Lei Nacional do Teto Real

A proposta legislativa foi desenhada com rigor técnico e aderência estrita ao Art. 37, XI e § 11, da Constituição, estruturando-se em quatro pilares objetivos:

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3. Escolhas de Desenho Jurídico: Por que Este Texto Resiste no Congresso e no STF?

Para garantir que a proposta seja juridicamente sólida e não sofra questionamentos de constitucionalidade na Comissão de Constituição e Justiça (CCJ) ou no STF:

• Proteção ao Servidor Comum (Art. 3º, inciso VI): Os auxílios comuns a todos os servidores (auxílio-alimentação, assistência pré-escolar e assistência à saúde) permanecem fora do teto, mas limitados ao valor pago, a idêntico título, aos servidores do Poder Executivo federal. Isso protege o servidor de base e elimina distorções em carreiras que fixavam auxílios em patamares múltiplos da média federal.
• Por que não usar um "teto percentual único" para indenizações?: Fixar um percentual arbitrário (como 10% do subsídio) prejudicaria o servidor que realmente precisa viajar a serviço em missões longas (diárias legítimas) ou mudar de cidade por determinação da administração. O critério de despesa efetivamente comprovada + vedação de habitualidade resolve o abuso sem punir quem trabalha em campo.
• Por que não limitar retroativos aos últimos 12 meses?: Proibir o pagamento de valores reconhecidos há mais de 12 meses conflitaria com a prescrição quinquenal (5 anos) das dívidas da Fazenda Pública (Decreto nº 20.910/1932). A solução constitucionalmente limpa é exigir dotação orçamentária específica, transparência prévia e cálculo do teto somando a parcela ao mês de competência original (Art. 4º, § 1º).
• Compatibilidade com o PL 2.721/2021: O texto pode tramitar como projeto autônomo ou servir como emenda substitutiva de atualização ao PL 2.721/2021 no Senado Federal, adequando-o integralmente ao comando da EC 135/2024.

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4. Texto Pronto para Apoio Popular (Portal e-Cidadania do Senado Federal)

Qualquer cidadão pode registrar ou apoiar esta proposta no Portal e-Cidadania do Senado Federal (Ideia Legislativa) utilizando o texto abaixo:

TÍTULO DA IDEIA LEGISLATIVA: Definir em lei nacional o que pode ficar fora do teto salarial do serviço público

DESCRIÇÃO / PROBLEMA A RESOLVER: O teto salarial do serviço público é contornado por pagamentos chamados de indenização, que são pagos todo mês a carreiras inteiras sem relação com despesa efetiva. A Emenda Constitucional 135/2024 determinou que só ficam fora do teto as indenizações previstas em lei nacional aprovada pelo Congresso, mas essa lei ainda não existe e, até lá, continua valendo a regra antiga.

SOLUÇÃO PROPOSTA: Lei nacional, válida para todos os Poderes, que:

1. Considere indenização apenas o que ressarce despesa real do serviço, não é pago de forma habitual a toda a carreira e tem valor limitado.
2. Liste de forma fechada as parcelas que ficam fora do teto (diárias, mudança de sede, transporte em serviço, moradia temporária para quem foi transferido de ofício, férias indenizadas no desligamento e auxílios comuns limitados ao valor pago aos servidores federais). Todo o resto entra no teto.
3. Exija orçamento identificado e lista pública para pagamentos retroativos, somando esses valores ao mês a que se referem para calcular o teto.
4. Obrigue a publicação mensal do contracheque detalhado de todos os agentes públicos.

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5. Minuta Completa do Projeto de Lei Nacional (Art. 37, § 11, da CF)

Abaixo está a íntegra da minuta técnica e de sua justificação parlamentar, elaborada nos termos da Lei Complementar nº 95/1998 e pronta para protocolo na Câmara dos Deputados ou no Senado Federal:

PROJETO DE LEI Nº ____, DE 2026 (OU 2027)
Lei ordinária de caráter nacional prevista no art. 37, § 11, da Constituição Federal

Regulamenta o § 11 do art. 37 da Constituição Federal, com a redação dada pela Emenda Constitucional nº 135, de 20 de dezembro de 2024, para definir as parcelas de caráter indenizatório não computadas no limite remuneratório e disciplinar o pagamento de valores referentes a exercícios anteriores.

O CONGRESSO NACIONAL decreta:

Art. 1º Esta Lei, de caráter nacional, aplica-se a todos os Poderes e órgãos constitucionalmente autônomos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios e define as parcelas de caráter indenizatório que não são computadas para efeito do limite remuneratório previsto no inciso XI do caput do art. 37 da Constituição Federal.

Art. 2º Somente será considerada de caráter indenizatório a parcela que, cumulativamente:
I - destine-se a ressarcir despesa efetivamente realizada pelo agente público em razão do serviço, ou a compensar deslocamento ou mudança de sede no interesse da administração;
II - não seja paga de forma habitual e indistinta a todos os ocupantes de um cargo ou carreira, ressalvado o disposto no inciso VI do art. 3º;
III - tenha valor limitado à despesa comprovada ou ao montante fixado nesta Lei.

Art. 3º Atendidos os requisitos do art. 2º, não serão computadas no limite remuneratório exclusivamente as seguintes parcelas:
I - diárias, por deslocamento eventual a serviço, comprovado o deslocamento;
II - ajuda de custo para mudança de sede no interesse da administração, paga uma única vez por mudança;
III - indenização de transporte pelo uso de veículo próprio em serviço externo, comprovada a utilização;
IV - auxílio-moradia, apenas ao agente removido de ofício para localidade diversa daquela em que tenha residência, pelo prazo máximo de doze meses e vedado o pagamento quando houver imóvel funcional disponível;
V - conversão em pecúnia de férias não gozadas, por ocasião do encerramento do vínculo, limitada aos dois últimos períodos;
VI - auxílio-alimentação, assistência pré-escolar e assistência à saúde, em valor não superior ao pago, a idêntico título, aos servidores do Poder Executivo federal.
Parágrafo único. Qualquer parcela não prevista neste artigo, independentemente de sua denominação, será computada para efeito do limite remuneratório.

Art. 4º O pagamento administrativo de parcelas remuneratórias ou indenizatórias referentes a exercícios anteriores dependerá de:
I - dotação orçamentária específica e identificada na lei orçamentária anual ou em seus créditos adicionais;
II - publicação prévia, em sítio oficial, da relação de beneficiários, dos valores individuais, do período de referência e do fundamento jurídico do pagamento.
§ 1º Para efeito do limite remuneratório, os valores de que trata o caput serão somados à remuneração do mês a que se referem, aplicando-se o limite vigente naquele mês.
§ 2º O disposto neste artigo não se aplica aos pagamentos decorrentes de decisão judicial transitada em julgado.

Art. 5º Os Poderes e órgãos referidos no art. 1º publicarão mensalmente, em formato aberto, a remuneração individualizada de seus membros e servidores, discriminando cada parcela remuneratória e indenizatória, seu fundamento legal e os valores que excederem o limite remuneratório e tiverem sido abatidos.

Art. 6º O pagamento de parcela em desacordo com esta Lei sujeita o responsável às sanções previstas em lei, inclusive na Lei nº 8.429, de 2 de junho de 1992, quando presentes os seus requisitos, e obriga à restituição dos valores pagos após a entrada em vigor desta Lei.

Art. 7º Ficam revogadas as disposições legais, regulamentares e administrativas que atribuam caráter indenizatório a parcelas não previstas no art. 3º.

Art. 8º Esta Lei entra em vigor cento e oitenta dias após a data de sua publicação.

JUSTIFICAÇÃO

O limite remuneratório do art. 37, XI, da Constituição existe para impedir que agentes públicos recebam acima do subsídio dos Ministros do Supremo Tribunal Federal. Na prática, ele vem sendo contornado por parcelas que recebem o nome de indenização, embora sejam pagas todos os meses, a todos os membros de uma carreira, sem relação com qualquer despesa efetiva.

A Emenda Constitucional nº 135/2024 deu ao Congresso Nacional o instrumento para resolver o problema. O novo § 11 do art. 37 estabelece que só ficam fora do teto as parcelas indenizatórias expressamente previstas em lei ordinária de caráter nacional, aprovada pelo Congresso e aplicável a todos os Poderes. Enquanto essa lei não existir, a regra de transição da própria Emenda mantém fora do teto o que a legislação anterior já previa. Ou seja, cada mês sem a lei prolonga o regime que a Emenda quis encerrar.

Este projeto é essa lei. Ele adota um critério conceitual simples, inspirado na própria natureza da indenização: só é indenizatório o que ressarce despesa efetiva causada pelo serviço, não é pago de forma habitual e indistinta a toda a carreira e tem valor limitado à despesa ou fixado em lei. Em seguida, fixa um rol fechado de seis parcelas que atendem a esse critério (diárias, ajuda de custo por mudança, transporte em serviço, auxílio-moradia temporário para quem foi removido de ofício, férias indenizadas no desligamento e auxílios comuns a todos os servidores, limitados ao valor pago no Executivo federal). Todo o resto, qualquer que seja o nome, entra no teto.

O art. 4º trata dos pagamentos retroativos feitos por decisão administrativa, que têm gerado valores elevados pagos de uma só vez. O projeto não suprime direitos: exige dotação orçamentária identificada, publicação prévia da lista de beneficiários e valores e, principalmente, que o retroativo seja somado ao mês a que se refere para fins de teto. Isso impede que o acúmulo de atrasados sirva para ultrapassar o limite que valeria se o pagamento tivesse sido feito na época certa.

Por fim, o projeto exige publicação mensal, em formato aberto, da remuneração detalhada de cada agente, prevê responsabilização de quem paga em desacordo com a lei e concede cento e oitenta dias para adaptação. A medida tem fundamento direto no texto constitucional, respeita o pacto federativo ao valer igualmente para todos os entes e Poderes, e atende a uma demanda antiga da sociedade por equidade no serviço público. Pedimos o apoio dos nobres Pares.

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Como Apoiar e Compartilhar

Esta proposta integra um pacote técnico de cinco anteprojetos legislativos cidadãos voltados a modernizar a governança do Estado brasileiro:

1. Decidir com estudo técnico: Estudos prévios da IFI e dos Tribunais de Contas para aumento de impostos e criação de estatais;
2. Exigir preparo de quem governa: Formação superior e Exame Nacional (ENAGP) para Prefeito, Governador e Presidente;
3. Cortar privilégio salarial no topo: Este Projeto de Lei Ordinária Nacional regulamentando o Art. 37, § 11, da Constituição (EC 135/2024);
4. Avaliar renúncias fiscais setoriais: Prazo de validade de 5 anos para benefícios fiscais na Lei de Responsabilidade Fiscal;
5. Abrir caminho para o trabalho na base: Trilha de Emancipação Produtiva no Bolsa Família com proteção integral nos 90 dias de experiência da CLT.

Compartilhe este estudo, envie a minuta aos Deputados Federais e Senadores do seu Estado e apoie a iniciativa no Portal e-Cidadania.