Tope Salarial Real en el Sector Público: Cómo Reglamentar la EC 135/2024 y Definir Qué Puede Quedar Fuera del Límite Constitucional

El límite remuneratorio del servicio público brasileño (Art. 37, inciso XI, de la Constitución Federal) fue diseñado con una regla republicana clara: ningún agente público puede recibir una remuneración mensual superior al subsidio de los Ministros del Supremo Tribunal Federal (STF).

En la práctica, sin embargo, ese límite constitucional ha sido eludido durante años mediante la creación de partidas bautizadas como "indemnizatorias", pero pagadas todos los meses, de forma habitual e indistinta, a carreras enteras, sin relación alguna con un gasto eventual efectivamente realizado en razón del servicio.

El 20 de diciembre de 2024, el Congreso Nacional promulgó la Enmienda Constitucional Nº 135/2024, modificando el párrafo 11 del Art. 37 de la Constitución para determinar que solo quedan fuera del tope las partidas de carácter indemnizatorio expresamente previstas en una ley ordinaria de carácter nacional, aprobada por el Congreso Nacional y aplicable a todos los Poderes.

Existe, no obstante, un detalle decisivo en la regla de transición de la propia EC 135/2024: mientras esa ley ordinaria nacional no sea aprobada por el Congreso, siguen vigentes todas las excepciones al tope previstas en la legislación anterior. Es decir, cada mes sin la aprobación de esta ley prolonga el régimen que la Enmienda Constitucional quiso cerrar.

Este estudio presenta el diagnóstico constitucional de la EC 135/2024, el resumen listo para apoyo popular en el Portal e-Cidadania del Senado Federal y la minuta técnica completa del Proyecto de Ley Ordinaria de Carácter Nacional (Art. 37, párrafo 11, de la CF) que vuelve efectivo el tope salarial en todos los Poderes de la Unión, los Estados, el Distrito Federal y los Municipios.

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1. ¿Qué Cambió con la Enmienda Constitucional Nº 135/2024?

Antes de la EC 135/2024, la ausencia de una definición nacional taxativa permitía que leyes estaduales, actos normativos internos o resoluciones administrativas clasificaran partidas permanentes como "indemnizatorias", excluyéndolas del cálculo del tope constitucional (Art. 37, XI, de la CF).

Con la nueva redacción dada por la Enmienda Constitucional Nº 135, de 20 de diciembre de 2024, el párrafo 11 del Art. 37 de la Constitución pasó a exigir:

1. Instrumento Legislativo Único: Ley ordinaria de carácter nacional aprobada por el Congreso Nacional (sin siquiera exigir ley complementaria, lo que permite su aprobación por mayoría simple en la Cámara y el Senado);
2. Alcance Nacional y Simétrico: Aplicación obligatoria a todos los Poderes (Ejecutivo, Legislativo y Judicial) y órganos constitucionalmente autónomos (Ministerio Público, Defensoría Pública y Tribunales de Cuentas) de la Unión, los Estados, el Distrito Federal y los Municipios;
3. Condición de Eficacia Práctica: Como la regla de transición de la Enmienda preserva las partidas vigentes hasta la sanción de la ley nacional, la votación de esta ley ordinaria es el acto indispensable para que la EC 135/2024 produzca efectos reales.

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2. Los 4 Pilares del Proyecto de Ley Nacional del Tope Real

La propuesta legislativa se estructura en cuatro pilares objetivos con fundamento directo en el Art. 37, XI y párrafo 11, de la Constitución:

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3. Texto Listo para Apoyo Popular (Portal e-Cidadania del Senado)

Para registrar o apoyar esta idea legislativa en el Portal e-Cidadania del Senado Federal, copia el resumen a continuación:

TÍTULO: Definir en ley nacional qué puede quedar fuera del tope salarial del servicio público

PROBLEMA: El tope salarial del servicio público es eludido mediante pagos llamados indemnizaciones, que se abonan todos los meses a carreras enteras sin relación con un gasto efectivo. La Enmienda Constitucional 135/2024 determinó que solo quedan fuera del tope las indemnizaciones previstas en una ley nacional aprobada por el Congreso, pero esa ley aún no existe y, hasta entonces, sigue valiendo la regla antigua.

SOLUCIÓN PROPUESTA: Ley nacional, válida para todos los Poderes, que:

1. Considere indemnización únicamente lo que resarce un gasto real del servicio, no se paga de forma habitual a toda la carrera y tiene valor limitado.
2. Liste de forma cerrada las partidas que quedan fuera del tope (viáticos, mudanza de sede, transporte en servicio, vivienda temporal para quien fue transferido de oficio, vacaciones indemnizadas al cese y auxilios comunes limitados al valor pagado a los servidores federales). Todo lo demás entra en el tope.
3. Exija presupuesto identificado y lista pública para pagos retroactivos, sumando esos valores al mes al que se refieren para calcular el tope.
4. Obligue a la publicación mensual del recibo salarial detallado de todos los agentes públicos.

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4. Minuta Legislativa Completa (Ley Ordinaria Nacional del Art. 37, § 11 de la CF)

A continuación se presenta el texto legislativo íntegro estructurado conforme a la Ley Complementaria Nº 95/1998:

PROJETO DE LEI Nº ____, DE 2026 (OU 2027)
Lei ordinária de caráter nacional prevista no art. 37, § 11, da Constituição Federal

Regulamenta o § 11 do art. 37 da Constituição Federal, com a redação dada pela Emenda Constitucional nº 135, de 20 de dezembro de 2024, para definir as parcelas de caráter indenizatório não computadas no limite remuneratório e disciplinar o pagamento de valores referentes a exercícios anteriores.

O CONGRESSO NACIONAL decreta:

Art. 1º Esta Lei, de caráter nacional, aplica-se a todos os Poderes e órgãos constitucionalmente autônomos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios e define as parcelas de caráter indenizatório que não são computadas para efeito do limite remuneratório previsto no inciso XI do caput do art. 37 da Constituição Federal.

Art. 2º Somente será considerada de caráter indenizatório a parcela que, cumulativamente:
I - destine-se a ressarcir despesa efetivamente realizada pelo agente público em razão do serviço, ou a compensar deslocamento ou mudança de sede no interesse da administração;
II - não seja paga de forma habitual e indistinta a todos os ocupantes de um cargo ou carreira, ressalvado o disposto no inciso VI do art. 3º;
III - tenha valor limitado à despesa comprovada ou ao montante fixado nesta Lei.

Art. 3º Atendidos os requisitos do art. 2º, não serão computadas no limite remuneratório exclusivamente as seguintes parcelas:
I - diárias, por deslocamento eventual a serviço, comprovado o deslocamento;
II - ajuda de custo para mudança de sede no interesse da administração, paga uma única vez por mudança;
III - indenização de transporte pelo uso de veículo próprio em serviço externo, comprovada a utilização;
IV - auxílio-moradia, apenas ao agente removido de ofício para localidade diversa daquela em que tenha residência, pelo prazo máximo de doze meses e vedado o pagamento quando houver imóvel funcional disponível;
V - conversão em pecúnia de férias não gozadas, por ocasião do encerramento do vínculo, limitada aos dois últimos períodos;
VI - auxílio-alimentação, assistência pré-escolar e assistência à saúde, em valor não superior ao pago, a idêntico título, aos servidores do Poder Executivo federal.
Parágrafo único. Qualquer parcela não prevista neste artigo, independentemente de sua denominação, será computada para efeito do limite remuneratório.

Art. 4º O pagamento administrativo de parcelas remuneratórias ou indenizatórias referentes a exercícios anteriores dependerá de:
I - dotação orçamentária específica e identificada na lei orçamentária anual ou em seus créditos adicionais;
II - publicação prévia, em sítio oficial, da relação de beneficiários, dos valores individuais, do período de referência e do fundamento jurídico do pagamento.
§ 1º Para efeito do limite remuneratório, os valores de que trata o caput serão somados à remuneração do mês a que se referem, aplicando-se o limite vigente naquele mês.
§ 2º O disposto neste artigo não se aplica aos pagamentos decorrentes de decisão judicial transitada em julgado.

Art. 5º Os Poderes e órgãos referidos no art. 1º publicarão mensalmente, em formato aberto, a remuneração individualizada de seus membros e servidores, discriminando cada parcela remuneratória e indenizatória, seu fundamento legal e os valores que excederem o limite remuneratório e tiverem sido abatidos.

Art. 6º O pagamento de parcela em desacordo com esta Lei sujeita o responsável às sanções previstas em lei, inclusive na Lei nº 8.429, de 2 de junho de 1992, quando presentes os seus requisitos, e obriga à restituição dos valores pagos após a entrada em vigor desta Lei.

Art. 7º Ficam revogadas as disposições legais, regulamentares e administrativas que atribuam caráter indenizatório a parcelas não previstas no art. 3º.

Art. 8º Esta Lei entra em vigor cento e oitenta dias após a data de sua publicação.